Con fecha 31 de diciembre se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (RDL 36/2020).
El RDL 36/2020 es el instrumento normativo de referencia para la programación, la presupuestación, la gestión y la ejecución de las actuaciones financiables con fondos europeos, en especial los provenientes del Instrumento Europeo de Recuperación (Next Generation EU). El mismo contempla diversas medidas (reducción de barreras normativas y administrativas, modernización de las administraciones públicas) destinadas a facilitar la implementación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), una vez sea adoptado y presentado formalmente el mismo ante las instituciones europeas, tras su previa aprobación por el Consejo de Ministros.
España recibirá, además de los fondos tradicionales del Marco Financiero Plurianual de la Unión Europea 2021-2027, 140.000 millones de euros adicionales procedentes del Instrumento Europeo de Recuperación Next Generation EU para realizar inversiones y reformas dirigidas a la transformación digital, la transición ecológica, la igualdad de oportunidades y la cohesión económica, social y territorial en el marco del mercado único europeo. De esos fondos extraordinarios, 72.000 millones serán en forma de transferencias directas (subvenciones), principalmente provenientes del nuevo Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la UE (59.168 millones) y del instrumento React-EU (12.436 millones). Y el resto en forma de préstamos.
El Real Decreto-Ley 36/2020 introduce una nueva estructura de gobernanza; articula una parte relevante de la gestión de los fondos europeos en torno a los denominados Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE); contempla determinadas figuras administrativas e instrumentos de colaboración público-privada para la ejecución del PRTR; y simplifica y agiliza los procedimientos administrativos para la gestión de los fondos europeos, que deben ser empleados entre los años 2021 y 2023.
El PRTR es el instrumento rector para el diseño y la ejecución de los “objetivos estratégicos” y las “reformas e inversiones” que, vinculadas al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia previsto en la normativa comunitaria, sirvan para favorecer la cohesión económica, social y territorial de España, fortalecer la resiliencia social y económica del país, recuperar el tejido productivo y mitigar el impacto social tras la crisis causada por la pandemia del SARS-COV-2 y promover la transformación ecológica y digital.
El PPTR, entre otros aspectos, contendrá los “objetivos generales a alcanzar” y las “principales iniciativas” y describirá “las reformas y las inversiones previstas”, las “dimensiones ecológica y digital” del Plan, “los hitos, metas y el calendario” y sus “fuentes de financiación”.
El PRTR debe ser aprobado por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, sin perjuicio de las eventuales modificaciones que, conforme a la normativa comunitaria, sea preciso adoptar. Durante el proceso de elaboración inicial del PRTR van a ser oídas las comunidades autónomas y las entidades locales, así como las organizaciones empresariales y sindicales más representativas de ámbito estatal.
El RDL 36/2020 desarrolla la estructura de gobernanza que ya avanzaba el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia para España presentado por el Gobierno el 7 de octubre de 2020.
Se crean o refuerzan los siguientes mecanismos de coordinación y decisión:
a.- Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia: Es el órgano de decisión principal creado para la “dirección y coordinación” del PRTR. Lo dirige el Presidente del Gobierno y está integrado por todos los miembros del mismo, además de por: la Secretaria de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, la Secretaria de Estado de Hacienda, la Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos, el Secretario de Estado de Derechos Sociales, la Autoridad Responsable del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia (que recae en la Secretaría General de Fondos Europeos del Ministerio de Hacienda) y el responsable del Departamento de Asuntos Económicos y G20 del Gabinete de la Presidencia del Gobierno (Secretaría General), que ejercerá las funciones de secretario de la Comisión.
La Comisión se encarga de establecer las directrices políticas generales para el desarrollo y la ejecución del PRTR, de su seguimiento estratégico y de la ejecución de las actividades y funciones que pueda encomendarle el Consejo de Ministros.
Como órgano de asistencia y de soporte técnico de la Comisión, se crea un Comité Técnico, cuya composición determinará aquélla con un máximo de veinte miembros. El Departamento de Asuntos Económicos y G 20 del Gabinete de la Presidencia del Gobierno tendrá la secretaría permanente del Comité y realizará el seguimiento político del PRTR para mantener informado al Presidente del Gobierno.
b.- Conferencia Sectorial del PRTR: Se crea como órgano de cooperación entre el Estado y las comunidades y ciudades autónomas para canalizar adecuadamente la participación de éstas en los proyectos del PRTR y establecer mecanismos y vías de cooperación y de coordinación en su implementación. Está integrada, además de por la Ministra de Hacienda (que la presidirá), el Secretario de Estado de Política Territorial y Función Pública, la Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos y la Secretaria de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, por los consejeros o consejeras competentes en materia de hacienda de las comunidades y ciudades autónomas. Además, la Conferencia puede convocar a representantes de la Federación Española de Municipios y Provincias.
La Comisión de Coordinadores de Fondos Europeos es el órgano de apoyo de la Conferencia para las labores de preparación y de seguimiento de sus reuniones.
c- La Secretaría General de Fondos Europeos, en cuanto centro directivo del Ministerio de Hacienda con competencia en dicha materia, actuará como Autoridad Responsable ante las instituciones europeas.
d.- La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) será la autoridad de control del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia, ejerciendo las funciones y competencias que la normativa europea atribuye a la autoridad de control del Instrumento Europeo de Recuperación, asumiendo la coordinación de los controles que deba realizar cualquier otro órgano de control.
El Servicio Nacional de Coordinación Antifraude, en el ejercicio de sus funciones para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea frente al fraude, la corrupción o cualquier otra actividad ilegal, promoverá las labores de prevención, detección e investigación del fraude que sean precisas, manteniendo a estos efectos las relaciones necesarias con los órganos de gestión y control.
e.- Los ministerios podrán crear e impulsar foros de participación y grupos de alto nivel de carácter transversal u horizontal, vinculados a la Comisión del PRTR, con el fin de contar con la participación de actores relevantes para la ejecución del Plan.
f.- Por último, se crea un foro de participación específico para favorecer el diálogo social entre las organizaciones empresariales y los sindicatos en relación con el desarrollo del PRTR y la adopción de medidas estructurales.
El RDL 36/2020 introduce una nueva forma de colaboración público-privada denominada “proyecto estratégico para la recuperación y transformación económica” (PERTE).
Los PERTE son aquellos proyectos de “carácter estratégico” y con “gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad de la economía española”. Los mismos son un reflejo en el ámbito nacional de los Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (PIICE). Se trata de proyectos tractores con impacto transformador estructural sobre sectores estratégicos o con fases de investigación e innovación disruptivas y ambiciosas, más allá del estado de la técnica en el sector, seguidas de un primer despliegue industrial.
El PERTE puede ser un proyecto único, claramente definido en cuanto a sus objetivos y modalidades de ejecución, o bien un proyecto integrado, es decir, un grupo de proyectos insertados en una estructura, plan de trabajo o programa comunes que compartan el mismo objetivo y se basen en un enfoque sistémico coherente.
La declaración de un proyecto como PERTE se realizará por Acuerdo del Consejo de Ministros a propuesta del ministro competente por razón de la materia acompañada de la correspondiente memoria explicativa en la que se describirá la planificación de las medidas de apoyo y colaboración público-privada proyectadas, los “requisitos para la identificación de los posibles interesados” y, en su caso, su encaje en el PRTR.
Para su declaración como PERTE el proyecto debe a) contribuir de manera importante al crecimiento económico, a la creación de empleo y a la competitividad de la industria y la economía española, como consecuencia de sus efectos de arrastre positivos; b) permitir combinar conocimientos, experiencia, recursos financieros y actores económicos para remediar deficiencias del mercado o sistémicas y retos sociales no abordables de otra manera; c) tener un importante carácter innovador o aportar un importante valor añadido en términos de I+D+i; d) tener un tamaño o alcance particularmente grandes o suponer un nivel de riesgo tecnológico o financiero muy elevado; e) favorecer la integración y el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas, así como el impulso de entornos colaborativos; y f) contribuir, en su caso, de forma concreta, clara e identificable a la consecución de uno o más objetivos del PRTR, particularmente de los objetivos marcados a nivel europeo en relación con el Instrumento Europeo de Recuperación.
Los PERTE no deben distorsionar la competencia efectiva en los mercados, de forma que los operadores que participen en los mismos estarán plenamente sometidos a la normativa sobre defensa de la competencia.
Las entidades interesadas en un determinado PERTE, sean de naturaleza jurídica pública o privada, deben inscribirse en el Registro estatal de entidades interesadas en los PERTE, que dependerá del Ministerio de Hacienda y entrará en funcionamiento dentro de los tres meses siguientes a la entrada en vigor del RDL 36/2020. El Registro será público y tendrá una sección diferenciada para cada uno de los PERTE, gestionado por el departamento ministerial competente por razón de la materia.
La inclusión de una entidad en una sección del Registro acreditará que realiza actividades vinculadas al interés público encarnado por el PERTE.
El Ministerio de Hacienda desarrollará reglamentariamente las normas sobre el funcionamiento y estructura del Registro, si bien los departamentos competentes por razón de la materia en relación con cada uno de los PERTE podrán desarrollar reglamentariamente cada sección del mismo, definiendo los requisitos necesarios, la naturaleza jurídica de las entidades registradas, y el procedimiento para el acceso al mismo, observando los principios de publicidad, igualdad y no discriminación, concurrencia, transparencia y proporcionalidad. En todo caso, no existirá limitación de plazo para solicitar la acreditación de una entidad interesada ni limitación de número de entidades inscritas y los requisitos cuantitativos y cualitativos para la inscripción serán coherentes con el objeto del PERTE en cuestión.
La inscripción en el Registro podrá ser considerada como requisito necesario para ser beneficiario de ayudas, en el caso de que se prevea así en las bases reguladoras (o en la convocatoria, si ésta última incluye las bases reguladoras) y de acuerdo con la planificación de medidas de apoyo y colaboración público-privada proyectadas.
Para agilizar los procedimientos relativos a la gestión de los fondos ligados a la ejecución del PRTR, el RDL 36/2020 contempla diversas medidas:
- Afección de la ejecución de los créditos vinculados al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia a la financiación de actuaciones elegibles conforme a su marco regulatorio, pudiendo ordenar el Gobierno o autorizar otros órganos, sin restricciones, determinadas modificaciones presupuestarias (p.ej. transferencias de los créditos entre distintas secciones o entre distintos créditos) para garantizar la correcta absorción del mecanismo.
- Reintegro en el Tesoro en caso de falta de gasto / destino a la finalidad asignada / incumplimiento de los objetivos previstos de los fondos transferidos por la Administración del Estado a determinadas entidades públicas o privadas.
- Posibilidad de tramitar anticipadamente expedientes de gasto de ejercicios posteriores, llegando a la fase de formalización del compromiso de gasto, para cualquier tipo de expediente financiado con fondos europeos, cualquiera que sea el instrumento o negocio jurídico utilizado.
- Elevación hasta el 50% del límite para el desembolso anticipado de fondos comprometidos con carácter previo a la ejecución y modificación de las prestaciones en los expedientes de gasto correspondientes a convenios y encargos o en los expedientes de gasto para los que su normativa no permite o limita el desembolso anticipado.
- Posibilidad de adquirir compromisos de gastos de carácter plurianual que deban extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, por un máximo de cinco años, con facultad excepcional del Gobierno de modificar los porcentajes imputables en cada ejercicio o el número de anualidades.
- Posibilidad de incorporar a los créditos del ejercicio los remanentes de los créditos que amparen compromisos de gastos contraídos y vinculados al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
- Flexibilización del régimen de control previo (no aplicación del régimen general de fiscalización, sino del régimen de requisitos básicos, a la fiscalización previa de los actos previstos en el art. 150.2.a) de la Ley General Presupuestaria y a la intervención previa del reconocimiento de obligaciones prevista en el art. 150.2.b) de la misma y verificación adicional limitada de extremos adicionales en los expedientes que se financien con cargo a los fondos de los Planes Next Generation UE) y posibilidad de que el Consejo de Ministros acuerde la aplicación del control financiero permanente en sustitución de la función interventora.
- No necesidad de autorización del Consejo de Ministros para que los órganos de contratación de las entidades del sector público estatal que tengan la consideración de poder adjudicador celebren contratos y acuerdos marco que se financien con fondos procedentes del PRTR y se encuentren en alguno de los supuestos del art. 324 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (valor estimado igual o superior a doce millones de euros o contratos en los que los pagos se realicen a través del sistema de arrendamiento financiero o arrendamiento con opción de compra y que superen las cuatro anualidades).
- Preferencia de despacho de los contratos y acuerdos marco que vayan a financiarse con fondos procedentes del PRTR, con reducción a cinco días de los plazos para emitir informes.
- Obligación de los órganos de contratación de examinar si la situación de urgencia impide la tramitación ordinaria de los procedimientos de licitación de contratos y acuerdos marco que vayan a financiarse con fondos procedentes del PRTR y debe aplicarse la tramitación urgente, en cuyo caso podrán reducirse determinados plazos de tramitación. Tratándose de contratos sujetos a regulación armonizada, la reducción de los plazos exigirá incluir en el expediente la declaración de la urgencia debidamente motivada. Dicha reducción de plazos no resulta de aplicación a la adjudicación de contratos de concesión de obras o de servicios sujetos a regulación armonizada.
- Elevación de los umbrales económicos a efectos de licitar contratos financiados con fondos procedentes del PRTR. Se podrá recurrir al:
· Procedimiento abierto simplificado abreviado en contratos de obras de valor estimado inferior a 200.000 euros, y en contratos de suministros y de servicios de valor estimado inferior a 100.000 euros.
· Procedimiento abierto simplificado ordinario en contratos con valor estimado inferior al umbral establecido por la Comisión Europea para los contratos sujetos a regulación armonizada, siempre que entre los criterios de adjudicación previstos en el pliego no haya ninguno evaluable mediante juicio de valor o, de haberlos, su ponderación no supere el 25% del total, salvo en el caso de que el contrato tenga por objeto prestaciones de carácter intelectual, como los servicios de ingeniería y arquitectura, en que su ponderación no podrá superar el 45% del total.
· Posible establecimiento en los contratos de suministro y de servicios de carácter energético de un plazo de duración superior a cinco años, con un máximo de diez años si así lo exige el período de recuperación de las inversiones directamente relacionadas con el contrato y siempre que no sean susceptibles de utilización en el resto de la actividad y que la amortización constituya un coste relevante.
· Aumento a 300 puntos del diferencial para calcular la tasa de descuento a aplicar para que el concesionario recupere las inversiones realizadas para la explotación de las obras o servicios objeto de contratos de concesión financiados con fondos procedentes del PRTR.
· Promoción de la elaboración de pliegos pliegos-tipo de cláusulas técnicas y administrativas correspondientes a los contratos a celebrar para la gestión de los fondos procedentes del PRTR, incorporando los criterios verdes, digitales, de innovación, de potenciación de Pymes y de responsabilidad social que se consideren necesarios, con el fin de facilitar su tramitación por los órganos gestores.
· Posibilidad de que las entidades contratantes ejecuten de manera directa las prestaciones de los contratos en cuestión valiéndose de medios propios, a cambio de la tarifa legalmente procedente, no siendo exigible en estos casos la autorización del Consejo de Ministros.
· Reducción de los plazos para la interposición y tramitación del recurso especial en materia de contratación cuando se trate de contratos financiados con fondos procedentes del PRTR y los procedimientos de selección del contratista se tramiten efectivamente de forma electrónica. Concretamente, se reduce a diez días naturales el plazo de interposición del recurso especial y a cinco días el plazo en el que el órgano competente para su resolución deberá pronunciarse acerca de la concurrencia de alguna causa de inadmisibilidad y del mantenimiento de las medidas cautelares adoptadas, incluida la suspensión automática.
- Simplificación de los trámites para la celebración por la Administración General del Estado, organismos públicos y entidades de derecho público, vinculados o dependientes de la misma, de convenios para la ejecución de proyectos financiados con fondos procedentes del PRTR, no siendo necesaria, la autorización previa del Ministerio de Hacienda o cualquier otra autorización o informe preceptivo que establezca la normativa aplicable (entre ellos, la autorización del Consejo de Ministros, prevista tanto en el art. 74 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, como en el Acuerdo de dicho órgano de 15 de diciembre de 2017, tratándose de convenios a suscribir con las comunidades autónomas o sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculadas o dependientes, incluidos los consorcios y universidades adscritos a las mismas).
- Ampliación excepcional del plazo de vigencia de dichos convenios por encima de los cuatro años establecidos con carácter general, con una duración máxima de seis años y posibilidad de una prórroga de hasta seis años de duración. Esta excepción deberá justificarse motivadamente por el órgano competente con especial mención a que dicha extensión o prórroga no limitará la competencia efectiva en los mercados.
- Establecimiento del derecho de los acreedores de la Administración, en los términos que se determinen en el convenio, a percibir un anticipo por las operaciones preparatorias que resulten necesarias para realizar las actuaciones financiadas hasta un límite máximo del 50 por ciento de la cantidad total a percibir.
- No exigibilidad de la autorización del Consejo de Ministros para conceder subvenciones superiores a 12 millones de euros, ni de la autorización del Ministerio de Hacienda para conceder préstamos y anticipos al tipo de interés inferior al de la deuda emitida por el Estado en instrumentos con vencimiento similar.
- No necesidad del informe del Ministerio de Hacienda para el otorgamiento de subvenciones en que se acredite la existencia de razones de interés público, social, económico o humanitario que dificulten su convocatoria pública. El Ministerio de Hacienda especificará los extremos que deben quedar acreditados en la memoria explicativa respecto de las circunstancias que justifican dicha modalidad de subvención.
- Posibilidad de que las bases reguladoras de las subvenciones financiables con fondos europeos incorporen su convocatoria. Exigibilidad para la tramitación de su aprobación únicamente del informe de los servicios jurídicos correspondientes y de la intervención delegada (que deberá emitirse en el plazo improrrogable de diez días naturales).
- Posibilidad de llevar a cabo la tramitación anticipada sin crédito disponible de las subvenciones financiables con fondos europeos, siempre que se acredite haberse solicitado la oportuna modificación presupuestaria, quedando la concesión supeditada a su aprobación.
- Obligación de los beneficiarios de los préstamos o anticipos de acreditar que se encuentran al corriente del pago de las obligaciones de reembolso de cualesquiera otros préstamos o anticipos concedidos anteriormente con cargo a los créditos específicamente consignados para la gestión de los fondos en los Presupuestos Generales del Estado.
- Posibilidad de que, tratándose de subvenciones financiables con fondos europeos cuyo objeto sea financiar actuaciones o situaciones concretas que no requieran de valoración comparativa con otras propuestas, las resoluciones de concesión podrán ser dictadas por orden de presentación de solicitudes una vez realizadas las comprobaciones de concurrencia de la situación o actuación subvencionable y el cumplimiento del resto de requisitos exigidos, hasta el agotamiento del crédito presupuestario asignado en la convocatoria.
- Elevación del umbral económico para la presentación de una cuenta justificativa simplificada por parte del beneficiario de la subvención, ampliándose dicho importe hasta los 100.000 euros, pudiendo las bases reguladoras eximir de la obligación de presentar aquellas facturas de importe inferior a 3.000 euros.
- Elevación hasta 10.000 euros el límite de 3.000 euros para acreditar cumplimiento obligaciones tributarias y con la Seguridad Social.
- Flexibilización de los compromisos asumidos en las memorias económicas que deban acompañar a las solicitudes, en el sentido de que se permite la compensación de los conceptos presupuestados siempre que estén dirigidos a la consecución del fin de la subvención.
- Exclusión de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos financiados total o parcialmente mediante el Instrumento Europeo de Recuperación siempre que se trate de meras modernizaciones o mejoras de instalaciones ya existentes, que no supongan construcción de nueva planta, aumento de la superficie afectada o adición de nuevas construcciones, ni afección sobre recursos hídricos y entre cuyos requisitos se incorporen para su financiación y aprobación la mejora de las condiciones ambientales, tales como la eficiencia energética, o del empleo de recursos naturales, la reducción de su impacto ambiental o la mejora de la sostenibilidad de la instalación ya existente.
[1] Las medidas son igualmente de aplicación a los contratos incluidos en el ámbito de aplicación del Libro Primero del Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero (contratación pública en los sectores del agua, energía, transporte y servicios postales).
a.- Agrupaciones para la presentación de solicitudes a convocatorias de ayudas
La concesión de subvenciones de actividades vinculadas al PRTR podrá realizarse en beneficio de agrupaciones sin personalidad de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas si así lo prevén las correspondientes bases reguladoras.
Los miembros de la agrupación deben suscribir, previamente a la formulación de la correspondiente solicitud, un acuerdo interno que regule su funcionamiento, sin que sea necesario que se constituyan en forma jurídica alguna para ello.
Los miembros de la agrupación tendrán de manera conjunta la consideración de beneficiarios de la subvención y serán responsables solidariamente respecto del conjunto de actividades subvencionadas a desarrollar por la agrupación, incluyendo la obligación de justificar, el deber de reintegrar las subvenciones percibidas o de reembolsar las cuotas de los préstamos concedidos y de asumir las responsabilidades por razón de las infracciones cometidas.
El acuerdo de agrupación que pueda celebrarse debe regular, como mínimo:
b.- Consorcios para la ejecución del PRTR
Con la misma finalidad anterior se recoge un régimen especial de los consorcios para la ejecución del PRTR.
La Comisión del PRTR puede autorizar la creación de consorcios en relación con un “proyecto concreto” de dicho Plan, previo informe favorable del Comité Técnico, sin necesidad de que el mismo sea autorizado mediante norma con rango de ley.
c.- Sociedades de economía mixta
Se prevé la posibilidad de adjudicar directamente a una sociedad de economía mixta participada mayoritariamente por un socio público la ejecución de un contrato de concesión de obras o de servicios sujeto a regulación armonizada con arreglo a la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, o al Real Decreto-ley 3/2020, siempre que la selección del socio privado se ajuste a la Ley 9/2017 o al Libro I del Real Decreto-ley 3/2020 y no se introduzcan modificaciones del objeto y condiciones del contrato.
Igualmente resulta posible adjudicar directamente a dicha sociedad un contrato de concesión de obras o de servicios no sujeto a regulación armonizada para desarrollar un proyecto del PRTR siempre que la selección del socio se haya realizado de conformidad con las reglas previstas en el art. 321.2.b) de la Ley 9/2017 y no se introduzcan modificaciones del objeto y condiciones del contrato.
De las restantes previsiones del RDL 36/2020, pueden destacarse las siguientes:
a.- Modificaciones de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público
b.- Modificaciones de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental
c.- Modificación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad
d.- Modificación de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible
e.- Modificaciones de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público
