La firmeza de las resoluciones administrativas y su impacto en las acciones de daños por infracción del Derecho de la Competencia
Por Pedro Láinez
A raíz de la adopción del Real Decreto-ley 9/2017, por el que se transpuso en España la Directiva 2014/104/UE, relativa a determinadas normas por las que se rigen las acciones de daños por infracciones del Derecho de la Competencia (la “Directiva de Daños”), se han aclarado ciertas dudas relacionadas con el valor probatorio y la firmeza de las resoluciones administrativas sobre las que se pueden fundamentar las referidas acciones de daños.
Antes de analizar estas cuestiones, resulta necesario indicar que no hace falta que exista un pronunciamiento previo de una autoridad administrativa para poder ejercitar una acción de daños por infracciones del Derecho de la Competencia. Así, en las acciones denominadas “stand-alone”, se puede ejercitar una acción de resarcimiento de daños en la que el demandante -sin basarse en resolución sancionadora alguna- requiera al juzgado la declaración de una infracción de Derecho de la Competencia y el reconocimiento de su derecho de indemnización.
Por otro lado, en las acciones “follow-on” la pretensión del demandante se limita al reconocimiento de su derecho de resarcimiento una vez que existe una resolución sancionadora de la autoridad administrativa que ha adquirido firmeza. De acuerdo con la definición de los tribunales (por ejemplo, en la sentencia del Juzgado de lo Mercantil n.º 1 de Donostia de 11 de julio de 2019) solamente se considerarán acciones “follow-on” aquellas acciones de daños que estén fundamentadas en una resolución administrativa previa firme.
Son este último tipo de acciones de daños las que, como consecuencia de la adopción y posterior transposición de la Directiva de Daños, han tenido mayor protagonismo en los últimos años y sobre las que nos vamos a referir en esta entrada del blog.
Centrándonos en las acciones “follow-on”, a causa de la transposición de la referida Directiva de Daños al ordenamiento español, el legislador decidió en el nuevo artículo 75.1 de la LDC otorgar el carácter vinculante e irrefutable únicamente a la constatación firme de una infracción de Derecho de la Competencia por parte de las autoridades de la competencia y judiciales españolas.
Es decir, de acuerdo con el artículo 75.1 de la LDC, únicamente las resoluciones administrativas y judiciales firmes serán vinculantes para el juez o tribunal que conozca de la acción de reclamación de daños. Nótese que, esta nueva norma (artículo 75.1 LDC), no tiene efectos retroactivos pero confirma la práctica de nuestro Tribunal Supremo (Sentencia de 3 de noviembre de 2017) en relación con la vinculación de las resoluciones firmes de las autoridades de competencia, que estaban ya en línea con lo establecido en la Directiva de Daños.
No obstante, este carácter vinculante no es absoluto. De esta forma, según la Directiva de Daños (considerando n.º 34), la resolución administrativa o judicial firme solo tendrá efecto vinculante en relación con la naturaleza de la infracción y su alcance material, personal, temporal y territorial. Aspectos como la existencia de efectos causados por la infracción o la cuantificación del daño deberán ser acreditados por los demandantes al ejercitar su acción de resarcimiento de daños.
Una vez clarificado el carácter vinculante de las resoluciones sancionadoras firmes de la autoridad administrativa, cabe preguntarse qué valor tienen las resoluciones administrativas que no han adquirido todavía firmeza sobre las potenciales acciones de daños que puedan ejercitarse.
En este sentido, el Tribunal Supremo ya indicó en su sentencia de 3 de enero de 2015, antes de la entrada en vigor del nuevo artículo 75.1 LDC que, si bien las resoluciones administrativas sin firmeza no son vinculantes, sí que constituyen un elemento de convicción de “gran autoridad” para los órganos judiciales.
De esta forma, en aquellos casos en los que se ejercite una acción de daños con base en una resolución administrativa sancionadora que no sea firme, el órgano judicial puede, valorando la resolución administrativa sin firmeza, separarse de las conclusiones emitidas por la autoridad administrativa.
Es necesario destacar que algunos Juzgados, como por ejemplo el Juzgado de lo Mercantil N.º 1 de Bilbao en su sentencia de 9 de julio de 2019, han desestimado acciones de resarcimiento de daños por infracciones de Derecho de la Competencia que únicamente se sustentaban en decisiones administrativas sin firmeza, en las que no se aportaban más elementos de prueba.
Asimismo, considerando la posibilidad de que las resoluciones administrativas sin firmeza puedan ser anuladas o modificadas y que los jueces no están vinculados frente a estas resoluciones, existe el riesgo de que se produzcan sentencias contradictorias. Ante este riesgo de contradicción, se puede suspender el procedimiento civil (la acción de daños por infracción del Derecho de la Competencia), por prejudicialidad contencioso-administrativa hasta que se acredite la finalización de la revisión jurisdiccional contencioso-administrativa de dicha resolución.
Teniendo en cuenta lo anterior, en la actualidad la mayoría de los demandantes suele esperar a que las resoluciones administrativas sancionadoras adquieran firmeza para ejercitar sus acciones de daños por infracción del Derecho de la Competencia. Ésta es la manera más prudente de actuar y la única forma que tienen los demandantes para asegurar que los tribunales civiles están vinculados a las resoluciones administrativas de las autoridades de competencia y de que no puedan separarse de las conclusiones emitidas en ellas.