Jorge Crespo Noriega, Abogado Sénior del Area de Derecho Público, Administrativo y Sectores Regulados
MATERIA: Procedimientos sancionadores a Entidades Financieras y de Crédito, en materia de Derecho de los Consumidores y Usuarios por las cláusulas incorporadas a sus escrituras de préstamos hipotecarios. Necesidad de los organismos de consumo de realizar el debido “control de abusividad e incorporación” de las cláusulas, en ausencia de pronunciamientos de la Jurisdicción Civil concretos sobre las cláusulas controvertidas. Falta de motivación de la resolución sancionadora.
RESOLUCIÓN JUDICIAL ANALIZADA:
Sentencia nº514/2024 de 21 de febrero de 2024 dictada por la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Recurso de apelación núm. 349/2023 y núm. 86/2023 (de la Sección quinta). Ponente: Ilma. Sra. Elsa Puig Muñoz. Puede consultarla aquí [1].
ANTECEDENTES:
La Agencia Catalana de Consumo (en adelante la ACC) dictó resolución sancionadora por la que se imponían a una Entidad Financiera tres sanciones en materia de Derecho de Consumidores y Usuarios, y, en lo que ahora interesa, una multa de 50.000 euros por el cargo tercero, por incluir cláusulas abusivas en sus contratos de préstamos hipotecarios (la ACC entendió abusivas hasta ocho cláusulas), apreciando dos agravantes, la intencionalidad y el volumen de negocio de la Entidad.
En sede de recurso de alzada, el Consejero de Empresa y Conocimiento de la Generalitat de Cataluña, estimando de manera parcial el recurso, rebajó el importe de la multa por el cargo tercero, hasta los 37.500 euros.
Frente a las anteriores resoluciones se formuló recurso por la Entidad, que se sustanció ante el Juzgado Contencioso Administrativo nº5 de Barcelona, el cual dictó Sentencia desestimatoria nº 315/2022 de 11 de noviembre, al entender, en síntesis, que existía prueba de cargo suficiente para acreditar la comisión de las infracciones. Frente a la anterior resolución, se formuló por la Entidad el recurso de apelación que ha dado lugar a la Sentencia ahora analizada.
PRONUNCIAMIENTOS RELEVANTES Y VALORACIÓN DE LA SENTENCIA:
La Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña resulta de todo punto relevante, dado que perfila los límites de la potestad sancionadora de la Administración de Consumo en materia de Derecho de Consumidores y Usuarios, y de la Jurisdicción Contencioso-administrativa respecto a la Jurisdicción Civil, y entra a valorar la necesidad de la Administración de motivar y justificar el carácter abusivo de una cláusula para poder apreciar la responsabilidad de la entidad financiera sancionada, distinguiendo, a efectos del control jurisdiccional de las resoluciones sancionadoras de la Administración, aquellos supuestos donde exista un pronunciamiento judicial previo -y cierto margen temporal para la adaptación de los contratos a dicho pronunciamiento-, de aquellos otros donde no existe tal pronunciamiento y se exige “un plus de motivación para justificar la culpabilidad” del presunto infractor.
Así mismo, matiza el alcance de la responsabilidad por dolo o culpa.
Dada su relevancia, transcribimos el pronunciamiento contenido en el Fundamento Cuarto de la Sentencia:
“Pues bien, hay que distinguir entre el supuesto en el que se sanciona por haber incluido en el contrato una cláusula sobre la que previamente la jurisdicción civil ya haya dicho que es abusiva, en el que la Administración, para imponer una sanción por inclusión de cláusulas abusivas, se puede limitar a constatar la previa declaración de abusividad hecha en una sentencia civil con carácter previo a la suscripción del contrato -y con cierto margen temporal para que las entidades bancarias adecúen sus contratos hipotecarios a esa nueva doctrina-, y otra muy diferente es que esa declaración judicial de abusividad de una determinada cláusula -u otra de contenido similar-, no exista, supuesto en el que la autoridad sancionadora debe aportar un plus de motivación para justificar la culpabilidad, de ahí que no sea posible que el órgano sancionador haga una mera manifestación de que, a su juicio, la cláusula es abusiva, y mucho menos que se limite a decir que puede ser abusiva.
En otras palabras, solo la inclusión en un contrato de préstamo hipotecario de aquellas cláusulas que, sin haber sido previamente declaradas abusivas por una resolución judicial, lo fueran a juicio de la Administración, y en la resolución se razone cumplidamente el motivo de que en efecto lo sean, y la Administración razone igualmente que la entidad bancaria las incluyó deliberadamente -o, al menos, con dolo inexcusable- esto es, conociendo que la cláusula era abusiva, esa acción podrá ser sancionada.
De ahí que, en esta materia, el control de la jurisdicción contenciosa se limitará a comprobar si se da o no esa circunstancia -la cumplida justificación de la culpabilidad del infractor-, por ello, si se considera que esa justificación es inexistente o insuficiente, el juez o tribunal contencioso deberá anular la resolución, pero en ese caso esa anulación no comporta que el tribunal valide esa cláusula o considere que respeta los derechos de los consumidores, sino simplemente que, en ese caso concreto, la Administración no ha acreditado la culpabilidad del expedientado.
Dicho en otras palabras, la jurisdicción contenciosa no puede analizar en abstracto una cláusula contractual civil y declarar que es no conforme a derecho, ya que esa función le corresponde a la jurisdicción civil, sino que el juez o tribunal contencioso sólo se podrá pronunciar sobre la adecuada justificación por la Administración de la culpabilidad del expedientado por incluir una cláusula contractual que no hubiera sido previamente declarada abusiva por la jurisdicción civil”.
La Sentencia define así los límites de la potestad sancionadora de la Administración en materia de Consumo. En aquellos casos en los que previamente los órganos de la Jurisdicción Civil hayan declarado una cláusula como abusiva, la exigencia de motivación es menor para la Administración, si bien, entendemos necesario en cualquier caso que se acredite la identidad de elementos entre el caso concreto analizado y las sentencias o jurisprudencia referida.
A este requisito, añade la Sentencia la necesidad de conceder a las entidades financieras “un cierto margen temporal para adecuar sus contratos hipotecarios a la nueva doctrina”. La anterior referencia no deja de ser un concepto jurídico indeterminado, al no especificar qué debe entenderse por “cierto margen temporal”, pero servirá a las entidades financieras para defender la ausencia de culpabilidad o dolo de sus prácticas bancarias, en tanto que no exista un pronunciamiento judicial del Tribunal Supremo, que declare de manera definitiva una cláusula como abusiva.
El otro supuesto analizado resulta, si cabe, más interesante. En aquellos casos donde no exista un previo pronunciamiento judicial (del orden jurisdiccional civil, aunque no se especifica si debe ser del Tribunal Supremo o puede ser de cualquier otro órgano; en todo caso, se sobreentiende que debe ser firme), la Sala confirma, complementa y desarrolla la línea jurisprudencial sentada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo que reconoce a las Administraciones de Consumo la potestad para sancionar las conductas que considere abusivas (por todas, STS, Sala III, Sección 4ª, de 13 de noviembre de 2019, recurso 2531/2017, y las que cita), si bien en estos casos le será exigible “un plus de motivación para justificar la culpabilidad, …, (no bastando) una mera manifestación de que, a su juicio, la cláusula es abusiva”.
El refuerzo en la motivación obligará a la Administración a probar la existencia de una conducta realizada con “dolo inexcusable” por parte de la entidad financiera, a la hora de incluir la cláusula en sus contratos, esto es, se deberá acreditar que la entidad sabía y conocía que la cláusula era abusiva, y aun así, decidió incluirla en sus contratos. En caso contrario, se entiende que la conducta no será sancionable por falta de elemento culpabilístico imprescindible para imponer sanciones administrativas.
En la práctica, lo anterior permitirá a las entidades financieras defender su conducta diligente y la legalidad de toda cláusula, en tanto la Jurisdicción Civil o, en su caso, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no se pronuncien sobre aquélla.
Termina el Fundamento Cuarto de la Sentencia delimitando el ámbito de actuación o el control que la Jurisdicción Contencioso-administrativa puede hacer de la potestad sancionadora de la Administración en materia de cláusulas abusivas de préstamos hipotecarios. Destaca la Sentencia que, cuando no haya un pronunciamiento previo de la Jurisdicción Civil sobre las cláusulas objeto de enjuiciamiento, el control judicial de legalidad se limitará a observar si la Administración realizó el control de abusividad y acreditó de manera bastante la culpabilidad de la entidad financiera, no enjuiciando en ningún caso la conformidad a derecho de la cláusula y su posible “abusividad”, que atribuye de manera exclusiva a la Jurisdicción Civil.
La potestad sancionadora de la Administración queda, así, más constreñida. La Administración se verá obligada a reforzar la motivación de sus expedientes sancionadores y a acreditar la culpabilidad de las entidades financieras, abandonando la actual “ligereza” con que en algunos expedientes se declara la “posible abusividad” de determinadas cláusulas a efectos de la imposición de cuantiosas sanciones administrativas.
Para más información:
Jorge Crespo Noriega (jcrespo@ramoncajal.com [2]), Abogado Sénior del Area de Derecho Público, Administrativo y Sectores Regulados
