Con fecha 15 de septiembre se ha publicado en el BOE el Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, de medidas urgentes para mitigar el impacto de la escalada de precios del gas natural en los mercados minoristas de gas y electricidad [1]. Esta norma introduce medidas adicionales a las establecidas por el Real Decreto-ley 12/2021, de 24 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la fiscalidad energética y en materia de generación de energía, y sobre gestión del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua [2], ambas con el objetivo de paliar los efectos de la evolución al alza de los precios del gas natural y de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
Estas medidas se aprueban al tiempo en el que se están tramitando dos proyectos de ley en el Congreso de los Diputados: el Proyecto de Ley por el que se crea el Fondo Nacional para la Sostenibilidad del Sistema Eléctrico y el Proyecto de Ley por la que se actúa sobre la retribución del CO2 no emitido del mercado eléctrico.
Las nuevas medidas van un paso más allá para amortiguar el efecto externo provocado por la rápida recuperación de países terceros a la Unión Europea y la reducción de los derechos de emisión en la propia Unión, con el consiguiente incremento de los precios del gas natural y de los derechos de emisión que triplican los niveles anteriores a la pandemia de la Covid-19. A estos aumentos de las cotizaciones internacionales se añade el efecto del cambio tarifario producido el 1 junio de 2021, por el que los cargos del sistema eléctrico se recuperan en un 75% a través del término variable para los consumidores domésticos y en un 60% para el resto de consumidores y el efecto sobre el PVPC de la modificación de las reglas de funcionamiento de los mercados diario e intradiario de energía eléctrica para la adaptación de los límites de oferta a los límites de casación europeos, por las que dejan de operar los límites entre 0 y 180 €/MWh para pasar a ser de -500 y 3.000 €/MWh en el mercado diario.
De acuerdo con la exposición de motivos del Real Decreto-ley 17/2021, con la intención de “corregir esta situación”, que pone en riesgo la competitividad de la economía, la recuperación tras la crisis sanitaria provocada por la pandemia de la Covid-19 o la consecución de los objetivos de descarbonización de la economía y que impacta de forma negativa sobre las economías domésticas, con especial incidencia en los colectivos más vulnerables, y dada la “creciente alarma social” y “preocupación”, el mismo introduce una serie de medidas que se califican como “plenamente compatibles con el ordenamiento nacional y comunitario”.
Con la intención de “amortiguar la brusca escalada de precios de la electricidad” o tratar de “frenar de manera inmediata el efecto que el incremento del precio de la electricidad está teniendo en el resto de sectores de la economía”, el Real Decreto-ley se dirige a:
1.- Fomentar la contratación a plazo de una parte de la generación inframarginal, gestionable y no emisora de CO2 mediante la introducción de “instrumentos coercitivos” (subastas de contratos de compra de energía a largo plazo), destinados a permitir una mejor cobertura de los riesgos de precio y de cantidad y a reducir la volatilidad del mercado spot en beneficio de comercializadoras (particularmente, de aquellas que no formen parte de grupos que tengan negocios de comercialización y de generación basada en tecnologías inframarginales), de consumidores (tanto de los electrointensivos como de los pequeños consumidores acogidos al PVPC) y de productores (particularmente, de los promotores de menor tamaño), dada la “falta de incentivo a la participación en los mercados a plazo de los grupos verticalmente integrados”.
Los sujetos obligados a vender son los operadores dominantes en el mercado de generación y los compradores pueden ser las comercializadoras no pertenecientes a alguno de los grupos empresariales cuya matriz haya sido considerada como operador principal en el sector eléctrico y que dispongan de cartera de clientes de electricidad, los consumidores directos en mercado (grandes consumidores) o sus representantes y, una vez actualizada la fórmula de cálculo del precio de la energía del PVPC, las comercializadoras de referencia. Se entiende que la anterior medida es más eficiente que otras “más intervencionistas” como la “venta de activos de generación”, garantizando la utilización de un mecanismo de mercado como la subasta la fijación de precios competitivos y el respeto del principio de proporcionalidad (apartado IV de la exposición de motivos). La generación vinculada a estas subastas corresponderá a un “máximo del 25% del valor de energía anual generada más bajo de los últimos diez años de las instalaciones inframarginales gestionables y no emisoras que no perciban retribución específica y que no hayan resultado adjudicatarias en las subastas de desarrollo de energías renovables”, si bien los operadores obligados “pueden solicitar que su oferta sea mayor que la obligatoria” (art. 3). La disposición adicional segunda prevé que la convocatoria de la primera subasta tenga lugar antes de 31 de diciembre de 2021, siendo la cantidad total de energía a subastar de 15.380,08 GWh, repartiéndose dicha cantidad entre los sujetos vendedores obligados (Grupo Endesa, Grupo Iberdrola, Grupo Naturgy y Grupo EDP).
2. Aplicar transitoriamente (durante el período comprendido entre la entrada en vigor del Real Decreto-ley y el 31 de marzo de 2022) un mecanismo de minoración del “exceso de retribución” que las instalaciones de generación no emisoras situadas en territorio peninsular (cualquiera que sea su tecnología y la modalidad de contratación -incluidas las que venden su producción fuera del mercado diario a través de contratos bilaterales, producción respecto de la que el apartado V de la exposición de motivos señala que “toda ella está internalizando el coste de oportunidad de venderla en el mercado diario, donde existe la internalización del coste del gas natural”-, con exclusión de aquellas instalaciones de potencia neta igual o inferior a 10 MW o de las que tengan reconocido un régimen retributivo específico) estarían percibiendo “como consecuencia del funcionamiento marginalista del mercado”, atendidas las “excepcionales circunstancias de los mercados de materias primas”.
De acuerdo con el artículo 4, la minoración consiste en una “cuantía proporcional al mayor ingreso obtenido por dichas instalaciones como consecuencia de la incorporación a los precios de la electricidad en el mercado mayorista del valor del precio del gas natural por parte de las tecnologías emisoras marginales”. La minoración es la cantidad de electricidad producida multiplicada por el “sobreprecio” obtenido entre la diferencia del precio medio al contado del gas natural en un determinado mes correspondiente al MIBGAS y el precio promedio del MIBGAS desde su puesta en funcionamiento en el año 2017, que se determina en 20 EUR MW/h, ponderado por el grado de internalización del precio del gas natural a la hora de marcar el precio marginal del mercado.
Los titulares de las instalaciones deberán realizar los pagos correspondientes a la minoración en el plazo de un mes desde la notificación del operador del sistema, que deberá realizarse antes del día 15 de cada mes con relación al mes anterior.
Las cantidades satisfechas por los titulares de las instalaciones obligadas tienen la condición de “ingresos liquidables del sistema y se destinarán a financiar los costes financiados por los cargos del sistema eléctrico (…) y a cubrir, en su caso, los desajustes temporales entre ingresos y costes del sistema” (art. 9).
La disp. adicional quinta prevé un “ajuste” de las cantidades que deban abonar los sujetos obligados a vender energía a plazo por razón de la anterior minoración y de la que resulte de aplicar la legislación que actúa sobre la retribución del CO2 no emitido, por la parte proporcional a la energía sometida a contratación a plazo, “siempre que los precios de la subasta difieran, al alza o a la baja, en más de un 10% de la media aritmética del precio del mercado diario en el período de entrega”.
El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico publicó en su sitio web una nota aclaratoria resolviendo determinadas cuestiones planteadas por el operador del sistema en relación con la aplicación del mecanismo de reducción contemplado en el RDL 17/21. De conformidad con dichas aclaraciones, el mecanismo de reducción:
a) es aplicable a las instalaciones de generación hidráulica y termonuclear y a aquellas incluidas en el art. 2.1.b) del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio (instalaciones que utilizan como fuente de energía primaria alguna de las siguientes: solar, eólica, geotermal, hidrotermal, aerotermal, biomasa o biolíquidos producidos a partir de biomasa) con excepción de las siguientes: i) aquellas que tengan una capacidad instalada igual o inferior a 10 MW; ii) aquellas que, estando en estado de explotación, figuren en estado activo en el Registro de Régimen Retributivo Específico; iii) aquellas que estén acogidas al marco retributivo establecido en el art. 14.7 bis de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico y hayan resultado adjudicatarias de cualquiera de las subastas realizadas a su amparo.
b) no es aplicable a la energía eléctrica cubierta por algún instrumento de contratación a plazo celebrado con anterioridad a la entrada en vigor del RDL 17/21 siempre que su precio sea fijo y no esté indexado al precio del mercado de contado de producción (spot) y que no esté firmado entre empresas pertenecientes al mismo grupo empresarial.
3.- Prorrogar por un trimestre adicional la suspensión temporal del impuesto sobre el valor de la producción de energía eléctrica (que grava hasta un 7% la generación) prevista para el tercer trimestre de 2021 en el Real Decreto-ley 12/2021, de 24 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la fiscalidad energética y en materia de generación de energía, y sobre gestión del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua. Esta medida es similar a la utilizada en el Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores. La exoneración temporal del pago del impuesto, en teoría, beneficia a los productores, en cuanto sujetos pasivos del impuesto, pudiendo éstos ofertar precios más competitivos por la electricidad.
4.- Ampliar en 900 millones de euros, hasta 2.000 millones de euros, el importe inicialmente destinado por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, para la financiación de los costes del sistema eléctrico referidos al fomento de las energías renovables con cargo a los mayores ingresos obtenidos como consecuencia del incremento de la cotización de los derechos de emisión de CO2, para cubrir los cargos del sistema como consecuencia de la eliminación temporal del impuesto sobre la generación.
5.- Actualizar a la baja los cargos del sistema eléctrico para su aplicación transitoria (durante el período comprendido entre la entrada en vigor del Real Decreto-ley y el 31 de diciembre de 2021) como consecuencia de los ingresos adicionales del sistema eléctrico, tanto de los derivados del mecanismo de minoración del exceso de retribución del gas natural (se prevé ingresar 2.600 millones de euros) como de los obtenidos con ocasión de la subasta de los derechos de emisión de CO2.
6.- Reducir de forma transitoria, desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley hasta el 31 de diciembre de 2021, el tipo de gravamen del Impuesto Especial sobre la Electricidad desde el 5,11269632 % hasta el 0,5 %. Este porcentaje se justifica por la aplicación de la Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad. De acuerdo con ello, se establecen los dos niveles mínimos de imposición en 0,5 euros MW/h para los usos profesionales (industriales y transporte marítimo o ferroviario) y 1 euro MW/h para el resto de usos, no resultando de aplicación dichos tipos mínimos a determinados usos industriales (electro intensivos).
Este impuesto fue introducido por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, con el objeto de obtener los ingresos necesarios para compensar la supresión del recargo en concepto de “coste específico asignado a la minería del carbón” y, actualmente, es uno de los recursos del sistema de financiación autonómica, por lo que, en aplicación del principio de lealtad institucional, se analizarán sus efectos.
Esta medida se suma a la ya operada en julio con la reducción del IVA del 21% al 10% para los consumidores eléctricos con potencias contratadas inferiores a 10 kW, siempre que el mercado mayorista eléctrico se sitúe por encima de los 45€/MWh.
7.- Limitar el derecho de los concesionarios de aguas para la generación de electricidad a su uso privativo mediante de la introducción en la legislación de aguas de nuevos “criterios de utilización racional de los recursos hídricos” aplicables a embalses mayores de 50 hm3 de capacidad total y cuyos usos principales no sean abastecimiento, regadío u otros usos agropecuarios. En virtud de dichos criterios y en atención a la reserva de agua embalsada y a la predicción estacional, el organismo de cuenca fijará al inicio de cada año hidrológico diversas variables hidrológicas (régimen mínimo y máximo de caudales medios mensuales a desembalsar en distintas situaciones, régimen de volúmenes mínimos de reservas embalsadas para cada mes, reserva mensual mínima que debe permanecer almacenada a efectos ambientales).
Adicionalmente a las medidas dirigidas a hacer frente al incremento del precio de la electricidad, el Real Decreto-ley contempla diversas medidas específicas de protección social de determinados colectivos:
1.- Establecimiento de un “suministro mínimo vital” para consumidores vulnerables perceptores del bono social eléctrico. Mediante el mismo se extiende seis meses adicionales el período de cuatro meses contemplado en la normativa vigente para que el consumidor vulnerable haga frente al pago de su factura de electricidad sin que su suministro se vea interrumpido. Durante dicho nuevo período se fijará una potencia tal que garantice unas condiciones mínimas de confort a los hogares acogidos a dicha medida.
2.- Limitación transitoria (a partir de 1 de octubre y durante dos trimestres) del incremento máximo del coste de la materia prima incluido en la tarifa de último recurso de gas natural (35% en la tarifa aplicable desde 1 de octubre y 15% en la revisión de 1 de enero de 2022). El incremento del coste de la materia prima que quede pendiente de repercutir en la tarifa, consecuencia de la diferencia entre el coste de la materia prima calculado conforme a la metodología vigente y el que resulte de la aplicación de la citada limitación, se recuperará en las revisiones de la tarifa que tengan lugar a partir de 1 de enero de 2022 con sujeción a la limitación del 15%.
